Đảm bảo hiệu lực hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp - Một số kiến nghị từ thực tiễn

Qua thực tiễn quá trình công tác, tác giả nhận thấy để đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp, cần phải có nhiều sửa đổi trong quy định pháp luật cũng như sự thay đổi từ chính hoạt động của các đại biểu Hội đồng nhân dân, nhất là các đại biểu chuyên trách.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân thì “giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. Như vậy, theo quy định của Luật này thì kết quả của hoạt động giám sát cần chú trọng vào việc xem xét, đánh giá việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát. Luật cũng quy định về các chủ thể giám sát. Theo đó, giám sát của Hội đồng nhân dân bao gồm giám sát của Hội đồng nhân dân tại kỳ họp, giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, tổ đại biểu Hội đồng nhân dân và các đại biểu Hội đồng nhân dân. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung vào việc giám sát của Hội đồng nhân dân thông qua tổ chức các hoạt động giám sát chuyên đề, vì đây là hoạt động thể hiện rõ nét nhất chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp.

Qua công tác tổng kết thực tiễn 08 năm triển khai thực hiện Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân cho thấy, bên cạnh những thành quả đạt được, trên thực tế vẫn có tình trạng Hội đồng nhân dân các cấp còn “lúng túng” trong việc đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của các kiến nghị sau giám sát. Vẫn còn trường hợp đối tượng chịu sự giám sát chưa thực hiện các kiến nghị sau giám sát. Nguyên nhân là do quy định pháp luật chưa quy định trực tiếp hệ quả pháp lý khi đối tượng chịu sự giám sát không thực hiện các kiến nghị sau giám sát mà việc này sẽ được chuyển cho các cơ quan có thẩm quyền xử lý kỷ luật, xử lý vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, từ góc độ thực tiễn cho thấy thực trạng này cũng xuất phát từ chính chất lượng của hoạt động giám sát do Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện. Do đó, theo tác giả cần thực hiện một số vấn đề có liên quan đến việc tổ chức giám sát chuyên đề có thể trực tiếp nâng chất lượng của hoạt động giám sát, cụ thể như sau:

Thứ nhất, về lựa chọn nội dung giám sát.

Lựa chọn nội dung giám sát đóng vai trò rất quan trọng để đảm bảo tính hiệu lực của giám sát. Vì sao lại nói như vậy? Trên thực tế, nếu lựa chọn nội dung giám sát mà bản thân đoàn giám sát không có đủ năng lực, điều kiện để giám sát chi tiết thì cuối cùng các kết luận được ban hành đều chỉ mang tính chung chung, khái quát, không thể đề ra các giải pháp, các kiến nghị với đầy đủ chủ thể phải thực hiện trong thời hạn cụ thể, từ đó việc giám sát thực chất không đảm bảo chất lượng.

Để lựa chọn nội dung giám sát phù hợp, ngoài các yếu tố đã được quy định tại Điều 15 Nghị quyết số 594/NQ-UBTVQH15 ngày 12/9/2022 của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì đoàn giám sát còn cần phải cân nhắc những yếu tố khác đó là:

(i) Nếu lựa chọn nội dung giám sát đó, đoàn giám sát có điều kiện tiếp cận được những tài liệu gì? Việc này cần đảm bảo không chỉ tuân theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân mà còn cần theo các luật khác, nhất là những quy định liên quan đến các hoạt động tố tụng, bảo vệ bí mật nhà nước...

Ví dụ: Đoàn giám sát có thể chọn nội dung giám sát liên quan đến việc giải quyết tin báo tố giác tội phạm. Tuy nhiên, phải xác định việc trực tiếp xem, kiểm tra, đánh giá đối với hồ sơ giải quyết tin báo tố giác tội phạm cụ thể khi cơ quan chức năng chưa có kết luận chính thức là không được phép vì sẽ can thiệp vào hoạt động của cơ quan tố tụng.

(ii) Nếu lựa chọn nội dung giám sát đó, đại biểu nào trong đoàn sẽ là người chủ lực trong nghiên cứu hồ sơ, liên hệ thực tiễn. Nếu như không đảm bảo có thành viên trong đoàn giám sát nắm vấn đề thì cần cân nhắc chưa lựa chọn nội dung giám sát này hoặc nếu phải tổ chức giám sát ngay theo yêu cầu thực tiễn thì phải cân nhắc mời được các chuyên gia, nhà khoa học, người có chuyên môn tham gia cùng đoàn.

Ví dụ: Cử tri bức xúc đối với một nội dung liên quan đến xem xét báo cáo đánh giá tác động môi trường của một dự án thì cần đảm bảo mời được những chuyên gia về môi trường tham gia cùng đoàn giám sát trước khi tổ chức giám sát.

(iii) Trên cơ sở nghiên cứu sơ bộ về nội dung dự kiến lựa chọn giám sát, có thể dự đoán được các giải pháp, kiến nghị sẽ thuộc thẩm quyền của trung ương hay của địa phương? Nếu có vấn đề thuộc thẩm quyền trung ương thì sẽ chiếm khoảng bao nhiêu % trong số các kiến nghị. Nếu vấn đề dự kiến được lựa chọn làm nội dung giám sát chủ yếu thuộc thẩm quyền của trung ương thì nên cân nhắc vì các kiến nghị sau giám sát có thể cần một thời gian nhất định mới có thể sớm thay đổi hoặc có thể không thay đổi được.

Ví dụ: Cử tri kiến nghị Hội đồng nhân dân giám sát quy định về việc nhà xây không phép trên đất nông nghiệp phải đập bỏ, tức là phải trả lại hiện trạng ban đầu thì mới được chuyển mục đích sử dụng đất, cử tri cho rằng như vậy sẽ lãng phí tài sản của người dân, có những trường hợp cụ thể người dân rất khó khăn cần được xem xét cho đóng phạt. Tuy nhiên, đây là vấn đề được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực đất đai, xây dựng, nhằm tránh tình trạng “hợp pháp hóa” các sai phạm về xây dựng. Các văn bản này đều thuộc thẩm quyền của các cơ quan trung ương (Quốc hội, Chính phủ, các bộ). Do đó, nếu sau giám sát mà có kiến nghị về mặt thể chế (kiến nghị một số trường hợp các hộ dân khó khăn được giữ lại nhà…) thì sẽ rất khó có thể thực hiện được.

(iv) Thời gian tốt nhất để tổ chức giám sát là khi nào? Kéo dài bao lâu? Kinh phí giám sát có đủ mời chuyên gia tham gia đoàn hay không…

Mặc dù đây là những vấn đề không được đưa vào Luật nhưng đoàn giám sát cần phải xem xét và cân nhắc. Khi một nội dung đáp ứng được các yêu cầu như trên thì khả năng sau khi giám sát đoàn có thể đưa ra được những kiến nghị cụ thể, thuộc thẩm quyền của địa phương và có thể sớm điều chỉnh để khắc phục ngay những bất cập.  

Thứ hai, về lựa chọn thành viên đoàn giám sát.

Trong số các đại biểu là thành viên của các Ban, các tổ đại biểu thì sẽ có những đại biểu có chuyên môn và thực tiễn phù hợp với lĩnh vực đoàn giám sát dự kiến giám sát. Do đó, việc bố trí các thành viên có kiến thức, kỹ năng giám sát, chuyên môn giám sát và thời gian để đi cùng đoàn là rất quan trọng. Bởi lẽ nếu đoàn giám sát không có các thành viên đủ kiến thức, kinh nghiệm thì việc đặt các vấn đề khi giám sát trực tiếp sẽ khó khăn. Bên cạnh đó, cần lựa chọn những đại biểu thực sự quan tâm đến nội dung giám sát, vì họ sẽ có nhiều dữ liệu từ thực tiễn hoạt động, từ quá trình tiếp xúc cử tri để đóng góp cho đoàn giám sát.

Ngoài ra, đoàn giám sát còn có thể mời các chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà chuyên môn, người làm quản lý và đại diện các đoàn thể, các tổ chức xã hội tham gia cùng đoàn giám sát. Mặc dù họ không là đại biểu nhưng trưởng đoàn có thể cân nhắc, lựa chọn những người có uy tín, người có chuyên môn, hoặc cán bộ lãnh đạo đã về hưu… tham gia cùng đoàn. Họ có thể có nhiều ý kiến thực tiễn và sâu sắc để các thành viên đoàn xem xét.

Thứ ba, đưa ra kiến nghị giám sát.

Kiến nghị sau giám sát phải được phân tách rõ thành 02 mảng: Các kiến nghị về thể chế và các kiến nghị trong tổ chức thực hiện. Theo quan điểm của tác giả, đối với hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp, thì các kiến nghị về thể chế đóng vai trò hết sức quan trọng, thể hiện chiều sâu của hoạt động giám sát, thể hiện vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp, nhất là Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, chủ thể ban hành các chính sách có tính chất đặc thù của địa phương.

Đối với kiến nghị về thể chế, cần xác định rõ thẩm quyền của từng kiến nghị. Riêng đối với các kiến nghị về thể chế thuộc thẩm quyền của địa phương, đoàn giám sát cần mạnh dạn xác định rõ trách nhiệm và thời điểm cần ban hành hoặc là sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp lý tại địa phương mình (như nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quy định của Ủy ban nhân dân tỉnh, quy chế phối hợp của các ngành). Nếu đưa ra được kiến nghị này, sẽ góp phần tăng tính hiệu lực của đoàn giám sát. Đồng thời, cũng dễ cho Hội đồng nhân dân các cấp giám sát việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát.

Mặc dù vậy, qua thực tế theo dõi các kết luận sau giám sát của Hội đồng nhân dân các tỉnh, tác giả nhận thấy việc đưa vào kiến nghị về thể chế còn chưa nhiều. Điều này có thể xuất phát từ vấn đề lựa chọn nội dung giám sát chưa sát, dẫn đến không xác định được điểm nghẽn thực sự về pháp lý thuộc thẩm quyền địa phương để có kiến nghị cụ thể.

Đa số các đoàn giám sát đều có nhiều kiến nghị trong tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, nếu kiến nghị không cụ thể thì những đề xuất thường được thể hiện dưới các cụm từ như  “tăng cường” “tiếp tục quan tâm” “tập trung”… sẽ giống như phương hướng của đơn vị chịu sự giám sát. Những kiến nghị như vậy sẽ không cụ thể, giảm tính hiệu lực của hoạt động giám sát. Do đó, đoàn giám sát cần đưa ra đối tượng cụ thể cần thực hiện các kiến nghị này và cố gắng lượng hóa các kiến nghị như: Đảm bảo tỷ lệ bao nhiêu %, đảm bảo đạt chỉ tiêu của trung ương, của tỉnh, của ngành…

Ngoài ra, tác giả cho rằng các báo cáo, kết luận của đoàn giám sát ngoài việc gửi đến đối tượng chịu sự giám sát thì còn cần được gửi đến cấp ủy lãnh đạo trực tiếp đối tượng chịu sự giám sát. Từ đó, cấp ủy vừa nắm được kết quả hoạt động của Hội đồng nhân dân, vừa nắm được thực tiễn việc thực hiện pháp luật tại địa phương cũng như sớm có các chỉ đạo toàn diện để thực hiện các kiến nghị sau giám sát.

Như vậy, với các quyền được pháp luật quy định, đoàn giám sát trên cơ sở tổ chức hiệu quả hoạt động giám sát chuyên đề có thể đưa ra các kiến nghị cụ thể và xác đáng. Hội đồng nhân dân cũng dễ dàng trong việc giám sát việc thực hiện các kiến nghị để báo cáo với Hội đồng nhân dân và Thường trực Hội đồng nhân dân khi cần thiết. Cũng chính từ đây, cơ quan chịu sự giám sát sẽ “tâm phục khẩu phục” trong việc thực hiện các kết luận sau giám sát. Tác giả cho rằng, lúc bấy giờ hoạt động giám sát chuyên đề của Hội đồng nhân dân sẽ có tính hiệu lực, hiệu quả mạnh mẽ trên thực tế.

                                                                   Nguyễn Thị Thanh Mai

Trưởng Ban Pháp chế, Hội đồng nhân dân tỉnh Bình Dương